Passer du social au militaire dans la gestion de fonds
La politique de cohésion de l'Union européenne vise, en principe, à endiguer les disparités économiques, sociales et territoriales entre les régions du continent. Tout indique, néanmoins, que sa finalité est détournée, au service des orientations politiques de la Commission européenne. Son financement représente un tiers du budget de l'UE.
1 an après la revue à moyen terme de sa politique de cohésion pour la période de 2021 à 2027, la Commission européenne a effectivement réorienté 34.6 milliards d’Euros, initialement prévus à des projets sociaux ou de développement régional vers des « priorités stratégiques », y compris près d’un tiers vers la défense. Comment cela s’est-il passé ?
Comme un semblant de compromis
La politique de cohésion a été mise en place à partir des années 70, dans l’accompagnement du développement d’un marché communautaire. Au départ assez modeste, cette « politique régionale », inscrite dans l’Acte unique de 1986, est devenue en 1988 une politique de cohésion plus ambitieuse visant à « réduire l'écart entre les diverses régions et le retard des régions les moins favorisées ». Louée par les partisans d’une Europe sociale plus forte, cette politique est un point de tension entre socio-démocrates et libéraux. Ainsi, l’avant-propos du 9ème rapport sur la cohésion, publiée à la fin de la mandature précédente signé par Elisa Ferreira, alors Commissaire en charge de la cohésion et des réformes, et Nicolas Schmit, précédent Commissaire en charge de l’emploi et des droits sociaux, tous deux socio-démocrates, commençait ainsi : « Jacques Delors disait que tout élargissement ou approfondissement de l’Europe doit s’accompagner d’un renforcement de la cohésion. C’est la base solide sur laquelle l’économie sociale de marché européenne a été construite ». La politique de cohésion prend la forme d’un compromis, ou même d’une compensation, en réponse à « l’approfondissement de l’Europe ».
Pour Laurent Warlouzet, chercheur à Sorbonne Université, la politique de cohésion se rattacherait à la deuxième dimension structurante de la construction européenne, la Solidarité. Selon l’auteur, « l’Union européenne s’est construite autour d’un compromis entre trois dynamiques : le libéralisme, la solidarité et la recherche de puissance, sa logique dominante étant celle du libéralisme régulé »[1].
Changement de logique
Ironiquement c’est un 1er Avril 2025 que la Commission européenne publia son « examen à mi-parcours : Une politique de cohésion modernisée ». Cette proposition visait à mettre ce budget « trop rigide » au service des nouvelles priorités d'Ursula von der Leyen, présidente de la commission européenne. Soulignant une lenteur de la mise en application, l’actuel commissaire à la Politique de cohésion, Raffaele Fitto déclara en conférence de presse pour présenter ces propositions[2]: "Les programmes actuels de la politique de cohésion ont été discutés entre 2019 et 2021 et signés en 2022. (...) Depuis, le monde a changé de manière significative. Les États membres, les régions et les territoires font face à des défis nouveaux et plus intenses. (...) La Commission propose de modifier les règles incitant les gouvernements à dépenser davantage pour la défense, le logement, la compétitivité, la résilience hydrique et la transition énergétique.” La messe est dite.
Ce même Rafaele Fitto, anciennement ministre de la cohésion sous le gouvernement d’extrême droite de Giorgia Meloni, après avoir été président de la Région des Pouilles en Italie, fait preuve de très peu d’enthousiasme. Il sait que certaines régions ont développé une quasi-dépendance à cette politique, dont la disparition entraînerait des conséquences déplorables sur leur tissu économique et social déjà en déclin, et que certains gouvernements utilisent leur distribution comme un moyen de pression sur les régions.
Less is more, déconstruire une politique par la sur-légifération
Ajoutant de la confusion et de l’incohérence à la politique de cohésion, le changement des réglementations passait par la modification des 3 fonds clés[3] de la politique de cohésion et du fonds social européen pour y inclure les objectifs spécifiques additionnels (défense, logement, compétitivité, résilience hydrique et la transition énergétique). Ces changements de règles impliquaient aussi de renforcer la régulation (STEP) « Technologies stratégiques pour l’Europe ».
La Commission européenne a multiplié les tentatives de mise à disposition de la politique de cohésion pour d’autres objectifs divers, mais n'obtenait que de faibles succès. Adoptée en 2024, la régulation STEP donnait déjà les moyens de ponctionner dans ces fonds, entre autres, pour financer trois domaines d'investissement cibles : les technologies numériques, les technologies propres et économes en ressources, les biotechnologies, y compris les médicaments.
Plus encore, dans leur matinale européenne du 2 Avril 2025[4], les journalistes Christian Spillman et David Caretta, très suivis chez les professionnels de la bulle européenne, informaient que ces tentatives visaient déjà à renforcer la politique de militarisation ou de gestion des effets de la guerre, “Dans le cas de la Loi de soutien à la production de munitions (ASAP), aucun gouvernement n'a saisi l'offre de la Commission de rediriger les fonds de cohésion (…) Peu d'États membres ont utilisé la possibilité de rediriger ses ressources pour RePowerEU, l'instrument visant à réduire les factures et à diminuer la dépendance à la Russie lancé lors de la crise énergétique de 2022. Presque aucun n'a choisi de rediriger la cohésion pour reconstruire les territoires après une catastrophe naturelle. » Selon les auteurs, ces échecs ont semblé tenir à la fois de difficultés techniques et électoralistes. Il fallait donc trouver une solution plus attrayante.
Légiférer en un temps éclair
Au sein d’une Union européenne réputée si lente, les changements législatifs ont battu tous les records de vitesse. Les propositions de la Commission sont publiées le 1er Avril 2025, une demande visant à ce que le dossier soit examiné selon une procédure d'urgence au Parlement européen est adoptée le 7 Mai - grâce une coalition entre la droite et l’extrême droite - ; le 15 Juillet un deal est trouvé avec la présidence du conseil, alors Danoise ; le 10 septembre le Parlement approuve officiellement les textes finaux, les révisant que très marginalement, toujours grâce à la même coalition droite – extrême droite, le 19 septembre 2025 ils sont publiés au journal officiel. 6 mois et demi ont suffi pour tordre la politique de cohésion, comprenant 2 mois d’été, donc d’attention politico-médiatique réduite, un Parlement quasiment inactif au mois d'Août, et une très faible consultation de la société civile. Par comparaison, les services de recherche du Parlement européen ont évalué à 17 mois la durée moyenne pour ce type de procédure. Par comparaison encore, la procédure spécifique afin d’établir le cadre financier pluriannuel européen, ossature du budget de l’UE, dure généralement plus de 2 ans et est le résultat d’intenses négociations.
Je te propose de l’argent sans contrepartie, es-tu volontaire ?
A travers ces changements, la Commission offrait « une opportunité », « sur une base volontaire » aux États membres, de faire un meilleur usage des fonds de cohésion réalloués. Il s’agit en effet d’une belle opportunité, puisque les changements de règles s’avèrent être fortement incitatifs. Pour les montants réalloués, la Commission peut verser un préfinancement exceptionnel de 20 %, payé dans les 60 jours suivant la décision approuvant la modification du programme. Les priorités dédiées aux nouveaux objectifs bénéficieront d’un taux de cofinancement européen, c'est-à-dire la contribution de l’UE, relevée de 10 points, jusqu’à 100 %, (actuellement, il varie de 50 à 85 % selon que la région est riche ou pauvre). Lorsque les modifications de programme réallouent au moins 10 % des ressources financières du programme vers les priorités dédiées, la date finale d’éligibilité des dépenses et de dégagement est repoussée au 31 décembre 2030. Normalement, l’éligibilité des dépenses des programmes 2021-2027 se termine plus tôt, au 31 décembre 2029. Le règlement prévoit aussi un mécanisme de préfinancement additionnel en 2026 pour les programmes couvrant des régions frontalières de la Russie, de la Biélorussie ou de l’Ukraine. Sur base « volontaire », ces régions se voient donc la possibilité d’avoir plus d’argent de l’UE, plus tôt, de pouvoir les dépenser plus longtemps, surtout à la frontière Est. Bon deal !
Les résultats sont probants !
34,6 milliards d’euros initialement dédiés à la politique de cohésion ont été reprogrammés à autre chose. 34% de ces fonds, 11,9 milliards ont été alloués à des investissements dans le secteur de la défense, dont plus de 6 milliards sont programmés en Pologne. En termes de « compétitivité », 43% de ces milliards ont été mis à disposition du secteur privé « stratégique », en premier lieu à des grandes entreprises. 25 États membres ont utilisé ces nouvelles priorités. Nous apprenons ainsi qu’en Belgique 164 millions d'euros ont été réalloués, dont 118 m€ pour la compétitivité, et 29 m€ pour la défense. Tout ceci s’est effectué dans le silence médiatique le plus total.
Plomber le futur, à suivre
Dès son adoption, la volonté de la Commission de généraliser ce modus-operandi n’était qu’un secret de polichinelle : la révision de la politique de cohésion est un avant-goût des logiques à suivre du futur budget européen post-2027. En effet, celui-ci prévoit la disparition d’un fond social européen et d’un fonds européen de développement régional dédié au profit de grands plans nationaux toutes priorités confondues ; davantage de souplesse pour réorienter ces fonds, une gestion plus centralisée, et des enveloppes records pour la défense et le secteur privé. Actuellement en négociation, ce budget et la proposition de futures grands plans nationaux seront peut-être l’aboutissement d’une dynamique de longue date : amputer définitivement le socle social de l’Union européenne, pourtant si déjà si faible, pour nourrir sa recherche de puissance et sa libéralisation.
Baptiste Vasseur est analyste en politiques européennes
[1] L. Warlouzet, Histoire de la construction européenne depuis 1945, coll. Repères, La Découverte, Paris, 2022 ; Europe contre Europe. Entre liberté, solidarité et puissance, CNRS éd., Paris, 2022.
[2]“EU Unveils Clearer, Stronger Cohesion Policy to Face Europe's Biggest Challenges! Raffaele Fitto”, EUdebates.tv, 1 Avril 2025. https://www.youtube.com/watch?v=YnTYrs4xbuA
[3] Le Le FEDER (Fonds européen de développement régional), le fonds de cohésion, et le fonds de transition juste.
[4] “Cohésion : une billetterie pour les urgences de von der Leyen”, La Matinale Européenne, Christian Spillmann et David Carretta, 02 Avril 2025.